中央9號(hào)文件明確了“管住中間、放開兩頭”的電力體制改革思路，落實(shí)的關(guān)鍵在于機(jī)制建設(shè)，重點(diǎn)是市場(chǎng)交易機(jī)制、電價(jià)形成機(jī)制、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制和電力發(fā)展機(jī)制。價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的核心，輸配電價(jià)又是理順電價(jià)形成機(jī)制的重點(diǎn)內(nèi)容，也是分步實(shí)現(xiàn)公益性以外的發(fā)售電價(jià)格由市場(chǎng)形成的前提，將為電力市場(chǎng)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

一、輸配電價(jià)改革的重要意義

輸配電價(jià)是電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供接入系統(tǒng)、聯(lián)網(wǎng)、電能輸送服務(wù)價(jià)格的總稱。輸配電是電力產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的中間環(huán)節(jié)，不僅具有通常理解的電能輸送和分配作用，還通過(guò)堅(jiān)強(qiáng)智能的網(wǎng)架結(jié)構(gòu)將“點(diǎn)狀”分散的用戶、電源等連接為統(tǒng)一的電力系統(tǒng)，保證用戶獲得安全、經(jīng)濟(jì)、優(yōu)質(zhì)的電能。推進(jìn)輸配電價(jià)改革，將輸配電價(jià)從形成機(jī)制上與發(fā)、售電分開，具有重大意義。

一是建立電網(wǎng)企業(yè)的激勵(lì)約束機(jī)制，既滿足電網(wǎng)正常合理的投資需要，保證電網(wǎng)企業(yè)獲得穩(wěn)定的收入來(lái)源和收益水平，又能夠加強(qiáng)成本約束，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)管理、提高效率。

二是形成規(guī)則清晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的輸配電價(jià)體系，還原電力商品屬性，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者公平負(fù)擔(dān)供電成本，促進(jìn)電力市場(chǎng)交易，讓所有市場(chǎng)主體都享有公平參與市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。

三是保障全社會(huì)都能以可負(fù)擔(dān)價(jià)格得到均等的電力普遍服務(wù)。電力已成為現(xiàn)代社會(huì)生活必需品，具有準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品屬性。通過(guò)輸配電價(jià)籌集和轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)用戶類別之間、地區(qū)之間的電價(jià)交叉補(bǔ)貼。

二、輸配電價(jià)改革的主要內(nèi)容

輸配電價(jià)改革實(shí)質(zhì)上將包含兩個(gè)層面的改革，分別是按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則改革輸配電價(jià)形成機(jī)制，按照“還原電力商品屬性”原則改革輸配電價(jià)體系。

（一）建立“成本加收益”的輸配電價(jià)形成機(jī)制

現(xiàn)行電網(wǎng)企業(yè)以經(jīng)銷電量、獲取銷售電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)價(jià)差收入為主的運(yùn)營(yíng)模式，將轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑?ldquo;成本加收益”原則，以電網(wǎng)企業(yè)的有效資產(chǎn)和準(zhǔn)許成本為基礎(chǔ)，按監(jiān)管周期事前核定輸配電準(zhǔn)許收入的新運(yùn)營(yíng)模式。其內(nèi)涵包括三個(gè)方面：

一是，電網(wǎng)企業(yè)的總收入是政府管制的，不再受電量和上下游價(jià)格波動(dòng)等影響。即使出現(xiàn)電量、價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際輸配電收入變化，差額部分也將計(jì)入輸配電價(jià)平衡賬戶，平衡賬戶盈虧超過(guò)一定比例將會(huì)調(diào)整用戶銷售電價(jià)。電網(wǎng)企業(yè)增加收入，將主要通過(guò)提升電力服務(wù)質(zhì)量、滿足新增電力需求而擴(kuò)展電網(wǎng)等方式實(shí)現(xiàn)，并需要得到政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。

二是，電網(wǎng)企業(yè)總的準(zhǔn)許收入將由準(zhǔn)許成本和合理收益構(gòu)成。現(xiàn)階段，準(zhǔn)許成本由折舊費(fèi)、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等輸配電服務(wù)所必需的相關(guān)成本構(gòu)成。價(jià)格主管部門對(duì)電網(wǎng)企業(yè)成本進(jìn)行監(jiān)審，剔除不合理成本后計(jì)入定價(jià)成本。遠(yuǎn)期，價(jià)格主管部門還將逐步完善成本監(jiān)管方式，推動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)按照更加精細(xì)化的方式分業(yè)務(wù)類型、分電壓等級(jí)歸集輸配電成本。合理收益以電網(wǎng)企業(yè)為提供輸配電服務(wù)投入的有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)，舉債形成的，參照同期銀行貸款利率水平予以補(bǔ)償；企業(yè)自有資金形成的，參照長(zhǎng)期國(guó)債利率加1—3個(gè)百分點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)給予回報(bào)。

三是，電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入除以輸配電量，將形成平均輸配電價(jià)水平，并實(shí)現(xiàn)輸配電價(jià)與銷售電價(jià)的聯(lián)動(dòng)。平均輸配電價(jià)水平及聯(lián)動(dòng)機(jī)制的出現(xiàn)，使得長(zhǎng)期以來(lái)政府管制的上網(wǎng)電量、銷售電量、上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)等要素，將能夠釋放到電力市場(chǎng)中，為放開發(fā)電、售電競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)奠定了制度基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建科學(xué)的輸配電價(jià)體系

不同用戶在接入和使用電網(wǎng)方面的差異很大。例如，電壓等級(jí)是高是低、用電是在偏遠(yuǎn)地區(qū)還是在負(fù)荷中心、接網(wǎng)容量是大是小、用電負(fù)荷率是高是低、是否存在輸電阻塞等等，這些差異導(dǎo)致供電成本差異很大。若不考慮這些差異，將導(dǎo)致電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)缺乏公平性。通過(guò)構(gòu)建科學(xué)的輸配電價(jià)體系，設(shè)計(jì)合理的價(jià)格形式和價(jià)格結(jié)構(gòu)，可以有效解決這些問(wèn)題，并有利于讓全體用戶站到同一起跑線上參與電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，真正做到“還原電力一般商品屬性”，使得發(fā)電、售電環(huán)節(jié)成為可通過(guò)市場(chǎng)決定的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)。

科學(xué)的輸配電價(jià)體系，至少要反映主要的成本差異因素，并需要兼顧簡(jiǎn)便性、可操作性以及政府政策導(dǎo)向。我國(guó)的輸配電價(jià)體系剛剛起步，需要有一個(gè)逐步發(fā)展成熟的過(guò)程，目前較好的發(fā)展路線是與現(xiàn)行電價(jià)體系相銜接，從解決當(dāng)前主要矛盾開始分步建設(shè)。

第一步，健全由省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價(jià)、專項(xiàng)服務(wù)價(jià)格、輔助服務(wù)價(jià)格構(gòu)成的輸配電價(jià)體系。其中：專項(xiàng)服務(wù)價(jià)格方面，可引入發(fā)電接入價(jià)，完善專用工程輸電價(jià)和聯(lián)網(wǎng)價(jià)。輔助服務(wù)價(jià)格方面，可將調(diào)頻、備用容量等主要輔助服務(wù)項(xiàng)目試行政府定價(jià)。省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)價(jià)格方面，需建立分電壓等級(jí)、分用戶類別的兩部制電價(jià)體系，與現(xiàn)行兩部制的銷售電價(jià)相銜接。電壓等級(jí)，是影響供電成本比例最大的因素，電壓等級(jí)高低與成本成反比，不僅因?yàn)殡娏斔褪怯筛唠妷旱燃?jí)向低電壓等級(jí)層層輸送，低電壓等級(jí)需要分?jǐn)偢唠妷旱燃?jí)的成本，同時(shí)也由于用電規(guī)模大的用戶一般接網(wǎng)電壓等級(jí)也越高，規(guī)模效益導(dǎo)致高電壓等級(jí)單位電量供電成本降低。用戶類別，國(guó)家銷售電價(jià)分類結(jié)構(gòu)改革要求，今后我國(guó)用電類別將分為居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、一般工商業(yè)、大工業(yè)等類別。其中：居民生活用電類別內(nèi)包括了學(xué)校教學(xué)和學(xué)生生活、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、宗教場(chǎng)所、城鄉(xiāng)居委會(huì)、監(jiān)獄監(jiān)房等一批重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)用電。由于不同用電類別的用電規(guī)模、負(fù)荷特性等存在顯著區(qū)別，導(dǎo)致供電成本差異較大。在測(cè)定負(fù)荷特性的基礎(chǔ)上，區(qū)分用戶類別核定輸配電價(jià)，有利于準(zhǔn)確計(jì)算電價(jià)交叉補(bǔ)貼，促進(jìn)用戶間公平負(fù)擔(dān)。兩部制電價(jià)，將輸配電價(jià)分為兩部分，即基本電價(jià)（按用電容量或需量計(jì)費(fèi)）和電量電價(jià)（按照用電量計(jì)費(fèi)）。由于用電容量一般很少變化，因此基本電價(jià)是固定收費(fèi)，用戶用電量越多，平均電價(jià)越低。這樣，可以鼓勵(lì)用戶提高輸變電設(shè)備利用效率，既節(jié)約了電網(wǎng)輸變電設(shè)備擴(kuò)容投資，也節(jié)約了用戶自身電費(fèi)支出。

第二步，進(jìn)一步完善適應(yīng)市場(chǎng)化改革要求的輸配電價(jià)體系。完善專項(xiàng)服務(wù)價(jià)格，在用戶側(cè)出臺(tái)接入價(jià)政策，促進(jìn)公平負(fù)擔(dān)。完善輔助服務(wù)價(jià)格，引入輔助服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)機(jī)制。完善省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)價(jià)格，在用電量大、價(jià)格引導(dǎo)作用顯著的高電壓等級(jí)上引入反映地理位置、輸電距離、輸電阻塞等情況的價(jià)格信號(hào)，促進(jìn)電網(wǎng)優(yōu)化規(guī)劃，鼓勵(lì)電源、用戶合理選址，提高整個(gè)電力系統(tǒng)的運(yùn)行效率；在用戶數(shù)量多、操作成本高的低電壓等級(jí)主要采取“郵票法”分?jǐn)偝杀尽?br />
三、當(dāng)前輸配電價(jià)改革面臨的主要困難

在多個(gè)省份開展的輸配電價(jià)改革試點(diǎn)取得了階段性重大成果，既驗(yàn)證了中央9號(hào)文件確立的輸配電價(jià)改革方向是完全正確和可行的，為下一步市場(chǎng)建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)，同時(shí)也反映出從政府定價(jià)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)定價(jià)確實(shí)還有很多難題。

第一個(gè)，電力不同于一般商品，不能自發(fā)形成市場(chǎng)，需要同步構(gòu)建科學(xué)、清晰的電力市場(chǎng)交易規(guī)則。電能商品不是普通實(shí)物、發(fā)輸配售瞬時(shí)同步完成、目前尚未實(shí)現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)存儲(chǔ)，具有很多特殊性。健全的輸配電價(jià)體系能夠大體上解決市場(chǎng)主體在同一起跑線上參與市場(chǎng)問(wèn)題，但真正建立起有效運(yùn)作的電力市場(chǎng)還需要開展很多復(fù)雜細(xì)致的工作，需要建立規(guī)則科學(xué)清晰的市場(chǎng)交易機(jī)制作為支撐。

第二個(gè)，需要妥善處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題，保證改革過(guò)程中居民、農(nóng)業(yè)等用戶電價(jià)平穩(wěn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)以省為單位分用戶類別統(tǒng)一制定銷售電價(jià)，廣泛存在著城市補(bǔ)農(nóng)村、工商業(yè)補(bǔ)居民農(nóng)業(yè)、省內(nèi)發(fā)達(dá)市縣補(bǔ)貼欠發(fā)達(dá)市縣等電價(jià)交叉補(bǔ)貼。改革過(guò)程中若不加以制度性安排，一方面將導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格被扭曲，影響市場(chǎng)機(jī)制決定價(jià)格作用的充分發(fā)揮，另一方面又可能導(dǎo)致市場(chǎng)主體通過(guò)規(guī)避交叉補(bǔ)貼得到“改革紅利”，損害弱勢(shì)群體利益。在建立輸配電價(jià)體系時(shí)，通過(guò)厘清各用戶類別、各電壓等級(jí)輸配電真實(shí)成本，將交叉補(bǔ)貼“暗補(bǔ)”改為“明補(bǔ)”，通過(guò)輸配電價(jià)回收，有利于穩(wěn)定電價(jià)交叉補(bǔ)貼來(lái)源和用戶銷售電價(jià)水平。妥善處理市場(chǎng)競(jìng)價(jià)與政府定價(jià)的銜接關(guān)系，既要防止價(jià)格雙軌制帶來(lái)的套利風(fēng)險(xiǎn)，又要協(xié)同推進(jìn)政府定價(jià)改革，通過(guò)引入負(fù)荷率電價(jià)、可選擇銷售電價(jià)等方式，增加用戶電價(jià)選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府定價(jià)與市場(chǎng)價(jià)格的趨同。

第三個(gè)，協(xié)調(diào)處理供電服務(wù)水平與用戶承受能力的關(guān)系。輸配電網(wǎng)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活必需的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，未來(lái)有很大的供電服務(wù)需求。一方面，城鄉(xiāng)配電網(wǎng)技術(shù)裝備水平低、網(wǎng)架結(jié)構(gòu)薄弱，制約著供電能力、電能質(zhì)量和用電可靠性，尚不能充分滿足電動(dòng)汽車等新興用電需求。另一方面，解決我國(guó)能源安全、環(huán)境污染和溫室氣體排放等嚴(yán)峻環(huán)境問(wèn)題，需要加快跨區(qū)跨省輸電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)從化石能源為主向清潔能源為主轉(zhuǎn)變。滿足新增供電服務(wù)需求和促進(jìn)可再生能源高效開發(fā)利用而新增的電網(wǎng)投資成本將向終端電力用戶傳導(dǎo)和分?jǐn)偂］斉潆妰r(jià)改革過(guò)程中，需要統(tǒng)籌銜接輸配電服務(wù)水平、電網(wǎng)投資規(guī)模和用戶價(jià)格承受能力之間的關(guān)系，既要保障用戶用電需求、滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，又要保持電價(jià)水平在用戶可承受范圍內(nèi)。