一、引言

2020年9月，中國在聯(lián)合國大會上承諾力爭二氧化碳排放2030年前達到峰值，2060年前實現(xiàn)碳中和。12月在氣候雄心峰會上宣布到2030年，非化石能源占一次能源消費比重達到25%左右，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機容量達到12億千瓦以上。去年底，中央經(jīng)濟工作會議將“30·60”目標(biāo)納入重點任務(wù)，將大力發(fā)展新能源。

未來電能將成為能源消費樞紐。黨的十八屆三中全會《決定》明確指出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。清潔電能將是經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要抓手，通過市場化方式促進清潔能源消納是必然趨勢。我國區(qū)域資源稟賦差異巨大，水電資源集中在西部，新能源集中在“三北”地區(qū)，與“三華”負(fù)荷中心逆向分布，這一特點也決定了清潔能源需在全國更大范圍中進行消納利用。

在“30·60”目標(biāo)指導(dǎo)下，陜西提出努力實現(xiàn)可再生能源由替代能源向主力能源轉(zhuǎn)變。在促進新能源高質(zhì)量發(fā)展過程中，尤其是“十四五”時期，如何堅持市場化發(fā)展方向，加快高標(biāo)準(zhǔn)電力市場體系構(gòu)建，如何妥善處理好新能源和傳統(tǒng)火電的關(guān)系，如何解決好不同種類能源之間的公平競爭問題和發(fā)電側(cè)與用戶側(cè)公平交易問題，如何處理好政府與市場的關(guān)系，將成為陜西乃至全國面臨的亟待解決的重要議題。

二、新能源發(fā)展現(xiàn)狀

（1）全國及西北情況

2020年，我國可再生能源持續(xù)保持高質(zhì)量發(fā)展。全國風(fēng)電、光伏累計裝機5.34億千瓦，風(fēng)電、光伏發(fā)電量同比增長15%、16.1%，利用率分別為97%、98%。據(jù)統(tǒng)計，2020年全國新增風(fēng)電、光伏裝機主要在“三北”地區(qū)，占比分別達到60%、64%。

西北區(qū)域是國家電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)新能源占比最大的區(qū)域，截止2019年底，西北區(qū)域統(tǒng)調(diào)新能源裝機占總裝機比例達35.67%。為解決新能源消納受阻問題，甘肅、青海、寧夏及新疆等省（區(qū)）均采取了新能源電量參與市場化交易的方式，通過發(fā)揮新能源邊際成本優(yōu)勢，有效擴大了新能源消納空間。2019年西北四省（區(qū)）新能源參與市場化交易電量比例均大于50%，具體情況如表1所示：


（2）陜西情況

“十二五”以來，陜西新能源發(fā)展迅猛，2011年至2020年間，新能源裝機年均增長率達到67%。由于新能源發(fā)展過快且本地負(fù)荷增長有限，自2016年3月起，陜北地區(qū)新能源發(fā)電開始出現(xiàn)棄風(fēng)棄光，新能源消納形勢日益嚴(yán)峻。2020年因國家補貼政策影響，陜西迎來風(fēng)電、光伏“搶裝潮”，新能源裝機較2019年底增加約613.65萬千瓦，增幅高達61.92%。2019-2020年陜西電網(wǎng)新能源發(fā)展與消納情況（不含分布式電源、不含地方電網(wǎng)區(qū)域裝機）如表2所示： “十四五”期間，新能源消納問題進一步凸顯。預(yù)計2025年陜西新能源裝機將達到3000萬千瓦以上，從2021年開始至2025年年均增長200萬千瓦左右。如不采取有效措施，隨著新能源裝機規(guī)模的持續(xù)提升，陜西電網(wǎng)棄風(fēng)、棄光將成為常態(tài)，新能源消納問題將成為陜西新能源發(fā)展的重要瓶頸。

三、存在問題

1.我省新能源通過市場化方式促進消納的探索亟待起步

2021年以前陜西與全國大部分省份保持相同，新能源發(fā)電基本全額保障性收購，但消納矛盾一直未從根本上解決。發(fā)電空間方面，2017年以后陜西統(tǒng)調(diào)火電機組發(fā)電利用小時數(shù)連續(xù)兩年出現(xiàn)較快下降，年均降幅超過300小時。在未來全省用電增速平穩(wěn)增長背景下，省內(nèi)發(fā)電空間有限，提升新能源發(fā)電量占比將導(dǎo)致火電開機方式受到影響、發(fā)電量再探新低，重要的發(fā)電側(cè)調(diào)峰資源進一步減少，新能源消納矛盾更加突出。外送競爭力方面，陜西新能源全額按基準(zhǔn)價（標(biāo)桿上網(wǎng)電價）保障性收購，不需要競爭發(fā)電，也不需要競爭市場價，新能源發(fā)電企業(yè)外送積極性低。陜西電力外送無法利用新能源邊際成本優(yōu)勢打開市場，外送價格較周邊省份缺乏競爭力，新能源無法通過全國市場擴大消納。加之國家對各省進行消納責(zé)任權(quán)重考核，陜西新能源不參與交易，就無法適應(yīng)外部清潔電能市場需求，外送份額不僅無法擴大，甚至可能萎縮，難以順應(yīng)我省擴大外送的政策導(dǎo)向。調(diào)峰能力建設(shè)方面，陜西雖然目前未出現(xiàn)嚴(yán)重的棄風(fēng)棄光現(xiàn)象，但是未來形勢已經(jīng)不容樂觀。2021年伊始陜西新能源棄電率攀升趨勢已開始顯現(xiàn)，現(xiàn)有調(diào)峰資源已然緊缺。未來當(dāng)新能源裝機占主導(dǎo)地位時，現(xiàn)有消納手段能力有限，總體消納能力的提升必須依賴發(fā)電、輸電、用電和儲能等各類市場主體共同參與。如果市場化的消納機制不建立，售、用電側(cè)消納責(zé)任無法落實，市場主體的積極性、主動性都無法有效調(diào)動。隨著新能源規(guī)模化生產(chǎn)實現(xiàn)平價上網(wǎng)以及三部委“價補分離”新政解除了價格與補貼的耦合，新能源參與市場交易已逐步具備基礎(chǔ)和有利條件。因此，新能源通過市場化促進消納機制的探索必須盡快起步。

2、不同電源之間公平競爭的體制機制基礎(chǔ)尚不牢固

對于電力系統(tǒng)來說，不同類型電源生產(chǎn)供應(yīng)的電力商品并非完全同質(zhì)化。火力發(fā)電出力穩(wěn)定、持續(xù)可靠、兼顧供熱、靈活調(diào)節(jié)能力較強，可為電力系統(tǒng)調(diào)頻、調(diào)峰，并提供轉(zhuǎn)動慣量和無功支撐；但是變動成本高、污染較大。風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源，運行成本極低、清潔無污染、潛在儲量巨大，具有非常好的綠色價值；但具有波動性、隨機性和不確定性，無法為系統(tǒng)提供必要的電壓、頻率支撐，在儲能成本較高的情況下，需要系統(tǒng)為其承擔(dān)出力調(diào)節(jié)任務(wù)。

當(dāng)下，我國電力市場總體路徑設(shè)計仍然較大程度上沿襲了過去以火力發(fā)電商為主的市場建設(shè)方案，全國多數(shù)省份主要依靠單一電源參與市場，雙軌制導(dǎo)致發(fā)用兩側(cè)的市場空間難以匹配，直接交易讓利全部由單一類型企業(yè)承擔(dān)。現(xiàn)有體制機制無法較為全面地考慮到不同調(diào)節(jié)性能和出力特點的電源在市場中不同的時空價值和綠色價值，不能滿足“30·60”目標(biāo)下以可再生能源發(fā)電成為主力電源的發(fā)展要求，亟需盡快夯實促進新能源與傳統(tǒng)能源良性互動、協(xié)調(diào)配合的體制機制基礎(chǔ)。

3、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)電力市場體系，促進清潔能源市場化消納的共識尚未形成

黨的十九屆五中全會明確將高標(biāo)準(zhǔn)市場體系建成作為“十四五”時期的任務(wù)之一。2020年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，“深化放管服改革，強化競爭政策基礎(chǔ)地位，打破行政性壟斷、防止市場壟斷，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，進一步減少政府對要素的直接配置”。要建成現(xiàn)代高標(biāo)準(zhǔn)電力市場體系，需要減少行政干預(yù)和要素直接配置，建議政府主要通過間接治理方式，更好發(fā)揮作用，使市場在資源配置中起決定性作用，有效彌補市場失靈。

為扶持新能源的快速發(fā)展，國家出臺了多項保障性政策。在能源發(fā)展新約束下，現(xiàn)有政策需要進一步完善，以促進電力系統(tǒng)各方市場主體更好發(fā)揮作用。近期我國南方“寒潮”限電及美國得州輪流停電等事件啟示我們，單純發(fā)展新能源而不考慮其他電源的同步升級迭代，是無法適應(yīng)日益頻繁的極端氣候電力供應(yīng)保障要求的。目前，尚缺乏鼓勵多種電源協(xié)同共建、互利共贏的完善市場框架。應(yīng)盡快探索“30·60”目標(biāo)下高比例新能源背景下的高標(biāo)準(zhǔn)電力市場體系設(shè)計：通過政策的科學(xué)引導(dǎo)和運用市場化機制給予利益受損方一定的補償或者收益，促進不同電源各顯其能、公平競爭、自由交易、優(yōu)勢互補，形成適應(yīng)高比例可再生能源、完整統(tǒng)一的高標(biāo)準(zhǔn)電力市場體系。

四、措施建議

1、明確市場化方向，堅定以市場化方式促進清潔能源消納的信心

為貫徹落實國家“30·60”發(fā)展要求，努力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)，應(yīng)堅持市場化發(fā)展方向，通過搭建我省高標(biāo)準(zhǔn)電力市場體系，進一步明晰政府與市場的關(guān)系，處理好清潔電力與傳統(tǒng)火電的關(guān)系，解決好不同種類能源之間的公平競爭問題，以及發(fā)電側(cè)與用戶側(cè)公平交易問題；以市場驅(qū)動為抓手，積極推進“風(fēng)光水火儲一體化”、“源網(wǎng)荷儲一體化”建設(shè)，強化電力系統(tǒng)安全效率，保障清潔能源利用水平，統(tǒng)籌優(yōu)化發(fā)輸配用全系統(tǒng)發(fā)展，最大限度減少化石能源占比，運用市場化手段促進清潔能源與傳統(tǒng)電源和諧發(fā)展、互補共贏，為應(yīng)對氣候變化探索減碳減排路徑，為我國全面綠色轉(zhuǎn)型提供動力。

在建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)電力市場體系過程中，尤其需要處理好頂層設(shè)計與基層實踐的關(guān)系，形成方向明確、激勵充分的協(xié)同推進機制。頂層設(shè)計主要是明確建設(shè)目標(biāo)、主體框架和主要路徑，為市場融合、持續(xù)擴大市場化資源優(yōu)化配置范圍奠定基礎(chǔ)；同時，要注重發(fā)揮地方的積極性、主動性和創(chuàng)造性，給出探索、試錯的空間和環(huán)境，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和做法，盡快推進建立主干健壯、枝繁葉茂的高標(biāo)準(zhǔn)電力市場體系。

2、學(xué)習(xí)兄弟省份經(jīng)驗，通過多種市場化手段促進清潔能源市場化消納

國家補貼政策和保障性收購等扶持政策的逐步退坡，將為不同電源之間的公平競爭創(chuàng)造更為寬松的市場環(huán)境，必將進一步促進清潔電力的市場化消納。為發(fā)揮市場資源配置真正作用，我省應(yīng)該學(xué)習(xí)西北兄弟省區(qū)典型經(jīng)驗，在保障清潔電力快速發(fā)展的前提下，運用市場化手段促進清潔電力更大范圍消納，滿足外部電力市場對陜西外送電的清潔化需求。按照《陜西省2021年新能源發(fā)電企業(yè)參與市場化交易實施方案》基本方向，本著維護新能源產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展勢頭的初衷，分類施策、精準(zhǔn)調(diào)控，細(xì)化制定具體實施細(xì)則，運用跨省區(qū)外送交易、省內(nèi)綠電交易、火電新能源替代交易等多種市場化手段，逐步鼓勵新能源通過市場化方式促進消納，切實推動我省新能源高質(zhì)量發(fā)展，為實現(xiàn)“30.60”目標(biāo)打下堅實基礎(chǔ)。

3、廣泛凝聚各方共識，推動高標(biāo)準(zhǔn)電力市場體系落地生根開花結(jié)果

構(gòu)建我省高標(biāo)準(zhǔn)電力市場體系，需要提高整體性思維，統(tǒng)籌考慮中長期交易與現(xiàn)貨交易的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮電能量市場與輔助服務(wù)市場的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮當(dāng)前系統(tǒng)運營與未來系統(tǒng)發(fā)展的關(guān)系，通過整體設(shè)計、分步實施，構(gòu)建體系完整、功能健全的全要素市場。構(gòu)建我省高標(biāo)準(zhǔn)電力市場體系，需要強化交易平臺的獨立性、規(guī)范性和權(quán)威性，建立完整的電力市場規(guī)則體系，促進電力交易中心在規(guī)則體系下獨立規(guī)范穩(wěn)定運營，避免各方不必要的干擾，逐步建立交易平臺的權(quán)威性。構(gòu)建我省高標(biāo)準(zhǔn)電力市場體系，需要妥善處理好政府和市場的關(guān)系，在堅持市場化發(fā)展方向的前提下，政府要加大政策引導(dǎo)力度和體制機制的頂層設(shè)計與制度供給，搭建好我省高標(biāo)準(zhǔn)電力市場體系的框架，并在各類電力市場主體之間形成共識。政府要更多的運用間接治理的方法、以市場管委會中各類市場主體的民主議事為基礎(chǔ)，以政府各部門的協(xié)同會商為保障，明確政府主管部門、市場管理委員會和電力交易中心之間的職責(zé)界面，發(fā)揮好我省電力市場管委會和交易中心的作用，尊重企業(yè)的市場主體地位，遵循市場經(jīng)濟客觀規(guī)律，培育合格市場主體、循序漸進，讓市場主體自覺自愿運用市場化的手段促進清潔電力的消納。真正做到更好的發(fā)揮政府的作用，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性和決定性作用。